Das Urteil, das der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (VGH) am 13. März in Sachen „Zulassung des Bürgerbegehrens „Kein Tunnel für Starnberg“ gefällt hat, hat weit über Starnbergs Grenzen Bedeutung. Das ergibt sich insbesondere aus der Begründung des Urteils, die „Lokales-aus Starnberg“ jetzt vorliegt.  Zwar hielt  der VGH die von den Bürgerinitiativen „Pro Umfahrung – Contra Amtstunnel“ und „Starnberg bleibt oben“ (BIs) gewählte Fragestellung wie zuvor schon der Starnberger Stadtrat und das Verwaltungsgericht München in dem Wort „alles“ für zu  unbestimmt, widersprach den Vorinstanzen jedoch deutlich in allen anderen Begründungen für die von diesen ausgesprochene „Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens“. Als „bahnbrechend“ gilt das Urteil deshalb, weil der VGH sagt, dass sich eine Kommune sehr wohl gegen eine Maßnahme des Bundes (hier Bau des B2-Tunnels) wehren darf. Die Vorinstanzen hatten der Stadt Starnberg und ihren Bürgern lediglich noch die Möglichkeit politischer Appelle gegenüber dem Bund eingeräumt (siehe Bürgerbegehren gerät zum JuristenwettstreitTunnel-Begehren: Entscheidung morgenBürgerbegehren “unzulässig”Bürgerbegehren – das Urteil und Bürgerbegehren: Berufung zugelassen).

Als Fragestellung hatten die BIs gewählt: „Sind Sie dafür, dass die Stadt Starnberg alles unternimmt, damit der planfestgestellte B2-Tunnel in unserer Stadt nicht gebaut wird?“ Unter den Entscheidungsgründen sagt der VGH: „Der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, das sich gegen den Bau eines zur Bundesstraße 2 gehörenden Entlastungstunnels wendet, steht zwar weder eine rechtliche Bindung der Beklagten (Anm. d. Red.: Beklagte ist die Stadt Starnberg, weil sich die BIs gegen die Unzulässigkeitsentscheidung des Stadtrates und in der Folge des Verwaltungsgerichtes wenden) an eine bereits getroffene staatliche Planungsentscheidung zugunsten des Tunnelbaus noch das Verbot einer irreführenden Fragestellung oder Begründung entgegen. Die konkret gewählte Formulierung weist aber nicht das für den Vollzug eines erfolgreichen Bürgerentscheids notwendige Mindestmaß an inhaltlicher Bestimmtheit auf. Die von der Beklagten und von der Landesanwaltschaft Bayern gegen die Zulässigkeit vorrangig erhobenen Einwände greifen nicht durch. Das Bürgerbegehren „Kein Tunnel in Starnberg“ betrifft eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises im Sinne von Artikel 18a Absatz 1 Bayerische Gemeindeordnung.“ Der eigene Wirkungskreis der Stadt Starnberg sei betroffen, weil Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft betroffen seien, obwohl der Bund den Tunnel realisiere und finanziere.

Der eigene Wirkungskreis umfasse alle Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, „die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solche gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen.“ Das könne bei Maßnahmen der Fall sein, die „gewichtige Auswirkungen auf ihre Selbstverwaltungsaufgaben haben können und zum Beispiel die Finanz- und Planungshoheit berühren.“ Der Bau des Tunnels sei für die Stadt Starnberg mit dauerhaften Folgekosten verbunden und wirke sich ortsplanerisch bei den Gestaltungsmöglichkeiten „in erheblicher Weise aus“. „Die Beklagte darf sich daher mit diesem überörtlichen Straßenbauprojekt, über dessen Fortgang auf politischer Ebene entschieden wird, auch noch nach Abschluss des Planfeststellungsverfahrens jederzeit befassen und ihre gemeindlichen Belange gegenüber den zuständigen staatlichen Stellen in geeigneter Weise zur Geltung bringen“, lautet es in der Urteilsbegründung.

Auch wenn die Stadt gegen den seit 2008 rechtskräftigen Planfeststellungsbeschluss für den B2-Tunnel ( entspricht der Baugenehmigung) in der Folge seitens des Stadtrates nicht mehr gerichtlich vorgegangen sei, gelte: „Eine fortdauernde Duldungsverpflichtung dahingehegend, dass die Beklagte die Verwirklichung des Vorhabens von Rechts wegen hinzunehmen und alle auf Verhinderung gerichteten Aktivitäten zu unterlassen hätte, folgt dagegen weder aus dem Planfeststellungsbeschluss noch aus den gerichtlichen Entscheidungen über Drittanfechtungsklagen. Das Bürgerbegehren ist auch nicht deshalb unzulässig, weil die Beklagte damit im Fall eines erfolgreichen Bürgerentscheids verpflichtet würde, der für das Stadtgebiet geltenden Luftreinhalteplanung zuwiderzuhandeln.“ Hintergrund: Unter Bürgermeister Ferdinand Pfaffinger hatte der Stadtrat sich dem Luftreinhalteplan der Stadt München angeschlossen und in einem eigenen Kapitel für Starnberg festgehalten, dass der Bau des B2-Tunnels eine Maßnahme sein solle, um die Grenzwerte bei Luftschadstoffen einhalten zu können.

„Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtes verstößt weder die Fragestellung noch die Begründung des Bürgerbegehrens gegen das aus der verfassungsrechtlich gewährleisteten Abstimmungsfreiheit folgende Täuschungs- und Irreführungsverbot“, sagt der VGH. Die Stadt Starnberg sei nicht verhindert, als betroffene Standortgemeinde auf eine Beseitigung der Zulassungsentscheidung zum Tunnelbau hinzuwirken. Ob die zuständigen politischen Entscheidungsträger durch einen Bürgerentscheid, an dessen Ergebnis die Stadt gebunden wäre, im Falle der Ablehnung des Tunnels tatsächlich bewegt werden könnten, von ihrer bisherigen Realisierungsabsicht Abstand zu nehmen, lasse sich nicht voraussagen. „Ausgeschlossen erscheint eine solche Reaktion nach den in der Vergangenheit verlautbarten Äußerungen jedenfalls nicht“, so der VGH.

Das Bürgerbegehren sei aber unzulässig, weil die zur Abstimmung gestellte Frage, „die entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtes nicht lediglich auf eine unverbindliche Meinungskundgebung gerichtet“ ist, „nicht mit hinreichender Bestimmtheit erkennen lässt, zu welchen Handlungen die Beklagte verpflichtet werden soll“. Denn Bürgerbegehren müssten eine von den Unterzeichnern verlangte Maßnahme der Gemeinde zum Gegenstand haben. Als ein „rechtlich folgenloses Votum“ sähe der VGH das von den BIs angestoßene Bürgerbegehren im Falle seiner Durchführung aber nicht. Somit träfen auch nicht die Vorschriften zu, nach denen ein solches Bürgerbegehren unzulässig sei, wenn es „ohne jede – zumindest gemeindeinterne – rechtliche Wirkung nur ein politisches Signal an die Öffentlichkeit aussendet“. „Wie diese Umsetzungsmaßnahmen konkret auszusehen hätten, lässt sich aber aus der Fragestellung auch bei wohlwollender Auslegung nicht erkennen. Dieser nicht heilbare Mangel führt zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens“, so die Urteilsbegründung.

Wie berichtet hat die Bürgerinitiative „Pro Umfahrung – Contra Amtstunnel“ in ihrer jüngsten Mitgliederversammlung angekündigt, ein neues, zweites Bürgerbegehren mit einer neuen Fragestellung auf den Weg bringen zu wollen. Wann Startschuss ist, ist noch offen (siehe BI bereitet neues Bürgerbegehren vor).